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行政协议的识别标准及审查判断
发布时间:2021-06-17 10:44 星期四
来源:正义网

近年来,随着各类行政协议的涌现,行政协议纳入行政诉讼范围接受司法审查,更有利于限制公权力的滥用,也能更好地维护行政相对人的利益。实践中,对于行政协议的审查识别是行政检察监督与办案中的常见问题。如房屋拆迁纠纷中对拆迁协议的识别,成为办理相关案件的前提。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》(以下简称《规定》)第一条规定,行政协议是指行政机关为实现行政管理或者公共服务目标,与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。根据该定义,行政协议可以从三个方面进行识别,即主体上是否有行政机关、内容上是否具有行政法上的权利义务关系、目的上是否为实现行政管理或者公共服务目标。

一、行政协议的主体一方是行政机关。一般而言,行政协议是行政机关与公民、法人或者其他组织协商订立的,但不能认为凡是与行政机关签订的协议都是行政协议,比如行政机关购买办公桌椅的协议就是民事合同,是行政机关作为民事主体与其他民事主体发生的民事法律关系。在行政协议审查中,需要注意的是:协议主体没有行政机关也未必不是行政协议。由于社会生活的复杂性,有时行政机关委托第三方签订协议,此时需透过第三方对实质主体进行判断。如在(2018)最高法行申3017号案件中,法院认为武昌家园拆迁安置事务所受托于武昌区政府与拆迁户签订协议,故仍是行政协议。因此,判断某协议是否为行政协议,不能只看签订协议的主体是否有行政机关,而要看协议的实际主体是否为行政机关。

二、行政协议的内容应有行政法上的权利义务关系。《规定》中明确指出,行政协议应具有“行政法上权利义务内容”。而何为行政法上权利义务内容,较难理解和把握。遍观我国行政法律,通常设定的是行政机关权力的行使条件、方式和程序,行政相对人只有遵守和服从的义务,其权利一般只是一种程序权,如申请听证、进行答辩等。因此,“行政法上的权利义务关系”在我国行政法实践中,体现为“职权职责关系”。是否具有行政法上权利义务关系,实际来源是前置的行政作为。行政协议中行政机关的权利义务根源是一方主体履行行政管理职责。同时,行政协议内容是否有行政优益权也是判断标准之一。行政协议中,行政机关往往具有对合同履行的指导和监督权、对不履行合同义务的相对方的直接强制执行权、作为制裁手段的直接解除合同权、在情势变更下单方变更与解除合同权等。

三、行政协议的目的是识别行政协议的关键。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》对行政协议的目的规定为“公共利益”或者“行政管理”;《规定》将其目标变更为“行政管理”和“公共服务”。有学者指出:《规定》的修改是为了避免公共利益概念的模糊干扰司法实践,从本质上而言两者并无差异。

应该说,协议的公益性、行政性或者公共性,是行政协议不同于民事合同的根本之处。行政机关签订协议是为满足公共利益的需要、实现行政管理目标或者提供公共服务,而不以营利为目的。不以营利为目的,是行政协议的显著标识,也是对“行政管理”和“公共服务”目标指向的另一角度诠释。行政机关在行政协议中享有行政优益权的重要原因和理论基础都来源于“不以营利为目的”。行政机关为保护公益、实现行政管理目标或者提供公共服务,优先享有单方面对合同的变更或者解除权(但应依法对行政相对人予以补偿)。这种优益权,并非因为签订协议的主体是行政机关,而是因为协议的目的优先于个人私益。因此,行政优益权是公共利益与个人利益发生冲突时进行取舍的体现。

因此,检察机关在办案中需要从严把握行政协议目的的边界,防范行政机关以协议目的之名滥用行政权。如何判断是否为公共利益、行政管理目标或者公共服务?对此,可参照土地管理法第四十五条对“公共利益”的列举式说明,主要包括:军事和外交;基础设施如能源、交通、水利、通信、邮政等;公共事业如科技、教育、文化、卫生、体育、生态环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社区综合服务、社会福利、市政公用、优抚安置、英烈保护等;安居建设如扶贫搬迁、保障性工程等。笔者认为,以上范围已经规定得较为宽泛,不宜再作从宽解释。如政府采购桌椅的协议,如果采购是为政府自身服务的,就不属于行政协议,应作为民事合同处理。但采购的桌椅是为扶贫搬迁、希望小学等服务的,就属于行政协议。同时,并非所有公益性质的合同都属于行政协议,不体现政府意志的公益合同不属于行政协议。比如,民间机构的捐赠协议、慈善基金的法律援助协议、村民自发众筹的修路协议等,虽具有公益性或者公共服务功能,但因无政府意志,故不属于行政协议。综上,只有为实现公共利益、行政管理目标和提供公共服务体现政府意志的协议才是行政协议。

(作者单位:湖北省人民检察院)

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